城市更新向美而行——以双龙湖街道为例
党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动，这是以习近平同志为核心的党中央站在全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，对进一步提升城市发展质量作出的重大决策部署。为进一步深学笃用习近平新时代中国特色社会主义思想，推动渝北加快建设高品质生活的城乡大区，按照全区关于开展基层大调研、思想大讨论、能力大提升、工作大推动行动部署要求，区政协组建课题组，以双龙湖街道为例，对城市更新工作进行了调研，以推动渝北城市建设向美而行。
一、双龙湖街道城市更新工作实践
城市更新，是指对城市建成区城市空间形态和功能进行整治提升的活动。具体而言，就是用系统的观念，回应民生关切、重塑城市空间品质、修复城市生态功能、提升城市发展能级，彰显城市功能美、和谐美、特色美，让人民生活更方便、更舒心、更美好。2020年9月，重庆市住房和城乡建设委员会发布《重庆市城市更新工作方案》，标志着重庆市城市更新工作开始起步；2021年6月，重庆市出台了《重庆市城市更新管理办法》，对重庆现阶段城市更新工作作出了总体指导。根据《重庆市中心城区城市更新规划》，渝北区共有19处重点更新区域，包括12个老旧小区、5个老旧厂区和2个老旧商业区，最终统合形成13个更新片区，涉及范围4253公顷，建筑规模4339万平方米。
城市更新工作主要涉及包括老旧小区改造、老旧工业片区转型升级、传统商圈提档升级、公共服务设施与公共空间优化升级完善等5个方面的内容。双龙湖街道多数区域为老城区，区域内有单体楼788栋，占全区40%，主要为上世纪80—90年代城南开发修建，城市更新的重点内容也在于老旧小区改造。根据规划，双龙湖街道纳入改造更新的老旧小区建筑面积达191.87万平方米，涉及11个社区，379栋楼，1.9户，改造面积占全区五分之一。2020年，1.5支路片区（旺瑞小区）老旧小区改造被列为重庆市老旧小区改造首批重点示范改造项目，双龙湖街道和区级有关部门积极行动、主动作为，着力改造基础设施，完善功能配套，改善小区环境，努力把老旧小区改造为人与空间、人与社会、人与人、人与自然和谐共处的“幸福家园”。
（一）共谋共建完善工作思路。坚持“入户问事、开放说事、协商定事、合力办事”，在项目前期，围绕改不改、改什么、怎么改，召开院坝会，了解群众的改造需求和意愿，制定调研问卷，从设施、环境、房屋、管理4个大类、24个小类充分征求群众意见，最大限度做到问需于民，找准困扰居民的难点、痛点问题。组织相关人员到北京、渝中区、九龙坡区等地学习考察，邀请重庆大学城市规划设计院、四川美术学院的专家学者等实地察看、献计献策，综合各方意见，拟草初步设计方案，并第一时间面向居民进行公示，邀请群众反复协商讨论改造方案。针对该区域存在的房屋建筑陈旧、居住环境较差、楼道没有电梯、消防设施破损、排污管网老化、安防设施缺失等问题，街道在实施改造中，通过反复研讨，确定了“补短板、强基础、保安全、拓空间、提品质”的总体要求，按照“绿化上天、休闲落地；飞线入管、雨污分流；停车增位、消防通道；楼道美容、室外增梯”的思路，实施“三增”（增设停车位、电梯、充电桩），“四治”（治污、治臭、治废、治乱），“五改”（改消防管网、消防通道阻燃雨棚、逃生窗开孔、门禁系统），“六建”（建一老一小一文一体一广场活动区和邻里中心），“七化”（绿化、亮化、净化、美化、硬化、规范化、适老化）的5类25项改造内容。
（二）补齐短板优化区域功能布局。针对老旧单体楼存在的公共服务设施缺乏，排污难、上楼难、停车难、消防难等群众“急难愁盼”的问题，全面调研居民需求，在保留原有绿化树木基础上，通过树下除草建坝，整合零星碎片边角地带，挖掘小区内空间资源，在原来无消防通道、无停车位、无休闲场所的混乱拥挤小区内，开通600米长的消防车道，并在两边增设停车位、充电桩等设施，缓解城区停车难；同时，改造出老年活动区、儿童活动区、体育活动区，增设各类健身设施、塑胶环道，让群众有更多休闲、健身、娱乐去处。针对该区域餐饮、娱乐、小商贸、生活服务等业态丰富，市井气息浓厚，充分利用原有的“夜啤酒一条街”“KTV一条街”传统业态，对商户门市雨棚集中统一整改和店招店牌进行规范，组织实施特色商业街文化设施建设，啤酒节活动及相关文艺演出的策划、宣传工作，开展商户规范经营的集中监管及执法，杜绝节庆活动发生食品安全等问题，大力整治特色商业街治安秩序、违法乱象，打造以大众餐饮为主题，以小龙虾和夜啤酒为特色，在两路片区具有较高知名度，辐射整个渝北老城区的餐饮名片，推动商贸服务业高质量发展。
（三）加强联动构建工作合力。作为“1.5支路街区”项目业主单位，街道与住建委、城管局等单位建立联席会议制度，并成立了领导小组，街道主要领导具体抓，物管办、社区、物业公司各负其责，形成政府主导、部门联动、街道统筹、社区和物业协调、居民参与的工作格局。在项目推进中，区级领导及市、区有关部门通过调研、视察、会议研究、工作指导等方式现场办公，协调解决了一大批难题，使项目得以顺利实施。为确保工程质量安全，实行主要领导现场办公、分管领导定点包联、专人监管，落实“日调度、周研判、月评估”制度，组织相关职能部门、设计方、施工方、监理方、社区、物业、群众代表定期召开工作协调会，及时研判整改相关问题，确保改造工作有序开展。
（四）改管结合完善长效管理机制。为实现“一次改造、长期保持”，提前谋划，融合多种资源，建设融党群活动、教育培训、形象展示、服务群众于一体的开放式、集约化、共享性的邻里中心，并打造成集“党建阵地、服务平台、活动中心、居家养老”四大功能为一体的片区治理中心，设矛盾调解、儿童活动、文体活动、健康理疗等功能，让中心成为小区居民办事、活动、休闲的最佳去处。同时，立足于使老旧小区改造既有“面子”又有“里子”，项目开建前引入专业物业进行管理，在改善物管质量的同时，积极参与小区改造，在已实施改造基础上，充分利用现代信息技术，统一开发智慧物业平台，提升智能化管理水平。强化党建引领作用，依托物业成立了小区党支部，着力构建“区-街道-社区-网格”的四级党组织网络，整合工作力量综合施策。以党建为引领，打造了“平安驿站”、选出63位热心居民实行“单元长制”、成立了“老板凳工作室”、建立积分制“幸福银行”，充分引导、凝聚党员和群众，共同维护改造成果，促进小区改造后的居民自治和小区管养，加强社会治理工作，不断提升辖区群众的幸福感、获得感。
2020年1.5支路街区实施改造以来，先后投入资金2438万元，顺利完成改造任务。在工作中，街道和有关部门坚持既写好改造“前半篇文章”，又书写治理“后半篇文章”，全过程、全方位推进“改管并举”，促进“六治融合”，努力探索可复制、可推广的老旧小区改造与基层治理融合共促新模式，取得了很好的效果。作为重庆市老旧小区改造示范项目，国家住建部、市住建委等各级各部门多次参观调研，中央电视台、重庆日报等媒体进行专题报道。但在调研中我们也发现，与人民群众对高品质生活的需求和期待相比，双龙湖街道现阶段推进的城市更新工作主要以公益更新为主，更新对象较为单一，政府主导建设财政压力大；市、区两级在更新政策方面还不够健全；部门和镇街之间还未能形成整体合力；缺乏空间统筹资源整合；城市更新的内生动力不足，市场参与、市民共建的工作格局还需要进一步探索等。
二、进一步做好加强城市更新工作的对策建议
区第十五次党代会提出了建设“四个大区”、打造“标杆城区”的目标定位，推动城市更新向美而行，建设高品质生活的城乡大区重要内容。双龙湖街道的工作实践是全区城市更新工作的缩影，进一步推动城市更新工作，需要在认真学习贯彻中央关于城市更新工作决策部署的基础上，坚持问题导向，认真总结工作经验，分析实施过程中出现的痛点、难点和堵点积极寻求解决办法，以点带面，推进城市更新举措落地落实，更好地让群众共享城市建设成果。
（一）完善城市更新政策体系。根据《重庆市城市更新管理办法》《重庆市中心城区城市更新规划》等文件，市住建委正在加紧编制城市更新技术导则，拟于近期印发，导则出台后，意味着重庆“1+2+N”的城市更新政策技术体系的顶层搭建基本完成，接下来，需要各行政主管部门在立项、环评、用地、规划、建设、消防、节能等方面建立补充政策，从组织架构、政策体系、工作机制等提供针对性的指引和规范。同时，根据《重庆市城市更新管理办法》，涉及立项、环评、用地、规划、建设、消防、节能、园林绿化等，各环节涉及市政府行业主管部门审批权限，下放至各区县，但目前仍未落地，特别是涉及规划调整、产权办理、绿地占用等问题，对后续工作影响较大，如渝湖路片区老旧小区改造项目，涉及在绿地内新建地下停车库，临时占绿费、苗木补偿费较高，申请减免程序复杂。建议通过各种渠道积极向市里呼吁，各相关部门也要积极对接市级主管部门，尽快制定完善部门政策体系，特别是在审批政策、理顺工作流程、明晰赋予区级部门的审批权限，更好推动项目顺利实施。
（二）优化城市更新工作领导机制。城市更新涉及众多行政主管部门，若目标不统一，行动不一致，城市更新将很难有效推进。目前，区里虽然成立了城市更新工作领导小组，统筹推进有关工作，解决重大疑难问题，但领导小组偏向于宏观指导，微观具体事务分析研判不够，如水、电、燃气、通讯线路的规范调整涉及多个部门单位，街道在组织实施中难度较大。建议在区级层面，成立城市更新特别是老旧小区改造联席会议制度，将涉及部门列为成员单位，下设办公室，定期收集相关问题，组织召开工作推进会，实现多部门联动，协同推进快速处置各类问题，推动有关项目顺利实施。同时，在区级层面，建议聘请更新领域相关专家组建城市更新咨询小组，为我区城市更新工作提供进行政策咨询、协助开展项目审查，对具体更新项目实施过程中各类问题进行专业性的指导，实现改造有规律可循、有规可依。
（三）坚持规划引领有序实施。《渝北区（建成区）城市更新专项规划》目前已通过专家审查，待城市更新领导小组研究通过后即可实施，为了保障规划的有效实施，建议：一方面，要进一步做好全区城市更新项目的摸底与储备工作，各街道负责收集汇总区域内城市老旧小区改造和社区服务提升、传统风貌与历史文化保护、生态廊道修复、存量房改造提升等项目信息，结合公共服务设施与公共空间优化及老旧工业片区转型升级，构建区城市更新项目信息库。另一方面，加大城市更新项目统筹力度，协调片区开展项目策划，对具有相应条件的区域，可以参照渝湖路片区更新模式，按照“点线连接，成片建设，分步实施”的原则，充分考虑不同类型项目的特点联动开发，以片区为单元策划更新项目，避免出现同质竞争与重复建设，形成整体连片的城市空间更新改造。同时，加强项目实施过程中的监管，定期开展实施评估，按照城市更新建设时序，实行更新改造审核、项目实施、竣工验收等更新改造全过程动态监管，建立重点项目建设实施情况的考核通报制度，重点考核常态化工作机制建设、更新改造资金使用、年度改造目标完成量、改造项目批后监管措施等内容，将考核结果作为城市更新改造年度实施计划制订和资金分配的重要依据。
（四）强化资金保障。老旧小区改造提升是我区城市更新工作现阶段的主要任务，主要资金来源是中央专项资金。老旧小区由于建设年代久远，基础设施欠账大，仅靠中央专项资金缺口较大。以双龙湖街道绿茂社区为例，2022年改造面积为10.17万平方米，中央安排资金为1155万，约100元/平方，只能对道路、房屋进行简单的排危处理，无法进行综合改造。由于老旧小区改造公益性强，高投入低回报，尚未建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制，没有出台引进社会资本参与改造的优惠政策，通过财政资金撬动社会资金参与动能不足。建议充分利用中央财政城镇保障性安居工程专项资金等政策性资金，探索通过专项债等方式将更多的国家政策性贷款用于城市更新项目。区财政每年从土地出让金总额中，按比例提起部分资金，建立全区老旧小区改造“资金池”，加大政府财政兜底支持力度。在资金的使用上，将分散于各部门项目资金，打捆交由街道等具体实施方统筹使用，如可将改造区域物业管理提升0.3元/m²的补助在年初及时拨付给街道，及时规范整合，增强资金使用效率。同时，探索采用EPC+O（设计施工及运营一体化总承包）模式，让社会资本参与片区物业管理及国有资产转型运营，政府可以按比例取得运营收入反补前期建设投入；鼓励物业权利人自主投入、自我更新，增加的部分面积可作为公共服务设施使用，减少政府在补齐设施短板上的投入。
（五）完善城市整体功能。城市更新要着眼于转变城市发展方式，坚持城市更新与疏解城区非核心功能并举，提升社区养老、托育、医疗等公共服务水平，全面提升城市形象和宜居品质。双龙湖街道目前更新改造更多的是完善小区配套和市政基础设施，未能对养老、托育、医疗等公共服务水平进行重点提升打造。建议对辖区各类公共资源进行全面摸排，对国有空地及房屋进行清理，统一调整盘活，完善照明、停车等基础设施，增加便利店、文化站、健身中心等配套服务设施，进一步完善公园、广场等公共服务资源和街道、社区综合服务功能。原区公安分局地块，因房屋老旧安全隐患大整改成本高、周边停车等公共服务设施需求大等具体情况，建议按照大片区内不高于20%的拆除重建比例要求，对该区域进行拆除重建，合理调配功能布局，建设便民服务中心、地下停车场、居民养老等活动场所，努力缓解停车难、居民活动空间小等问题。同时，结合渝北城区发展规划和两路老城区人口资源现状，疏解与区域定位不相适宜的城市功能；充分利用区医院老院区，加快社区卫生服务中心等医疗卫生资源扩容，实现公共卫生资源与居住人口规模匹配。结合暨华中学高中部搬迁等工作，推进老城区学校整合，增设公办幼儿园数量，优化教育资源供给。积极推动一二三支路等传统商业街区提档升级，突出地域特色文化，改造建筑风貌、拓宽城市街面，凝聚商业氛围和人气，打造富含文化内涵、彰显地域风情、集聚特色产业的城区。
（六）提升共享共治水平。城市更新工作涉及群众切身利益调整，群众的支持参与是更新工作能否顺利推进的重要因素，从调研的情况看，部分居民对更新工作还存在等待观望、被动参与的情况，在老旧小区改造等工作中难以落实自愿出资参与改造等。建议把城市居住者与就业者生产生活需求的切身利益作为城市更新工作的出发点与落脚点，在项目启动前，广泛开展宣传引导，除常规的政策宣讲外，可采用定期或者不定期的社区巡展等形式，将城市更新成功案例、社区经济转型案例、城市规划基本常识、市区发展导向等纳入宣传内容，调动群众参与的积极性；在更新项目启动后，动员群众参与具体项目实施中的质量监管等工作，针对个别症结问题，通过召开居民议事会等形式，广泛征求不同利益主体的建议，搭建公平博弈的平台，合理确定改造内容，更好地凝聚社会各界共识。同时，在双龙湖为代表的老旧单体楼集中的区域全面推行街区化治理，充分尊重业主意愿，选聘信用好、服务优的物业企业开展专业化物业服务。积极探索建立党组织领导下的社区、业主委员会、物业公司共同参与的社区管理新机制，引导小区居民自治、群策群力、互帮互助，开展各类活动，让小区居民走出来、参与进来、熟悉起来，共同维护改造成果，增强群众的幸福感、获得感。
调研课题组成员
组 长：艾道淳
副组长：雷 平
成 员：杨坤敏 李祖兰 王 淼 罗江帆 倪 建
郭 震 高娇娇 聂 磊 敖之麟 罗 婕
执笔人：王 淼 高娇娇
