完善人民政协建言资政和凝聚共识双向发力的制度、程序、机制研究

党的十九大以来，中共中央给人民政协的性质、职能、地位和作用提出了一系列新的理论、论断和要求，进一步推动了人民政协制度更加完善、成熟和定型。完善和加强新时代人民政协的工作有利于中共中央的集中统一领导，也进一步凝聚了中华儿女实现中华民族伟大复兴中国梦的智慧和力量。十三届全国政协提出人民政协工作应向建言资政和凝聚共识两方面双向发力，一方面要畅通渠道、完善机制，创新形式、提高质量，营造参政议政和建言献策的良好氛围；另一方面要协助党和政府多做解疑释惑、宣传政策，凝聚共识、汇聚力量、理顺情绪、化解矛盾的工作，绘就实现发展改革目标的最大同心圆。人民政协在建言资政和凝聚共识两方面双向发力是推动人民政协事业发展进步的有益工作思路，具有重大的理论和实践意义。

一、人民政协的角色定位确保“双向发力”

党的十九大以来，中共中央对人民政协的角色定位进行了新的阐释，表述层次分明、逐层递进、互构相连。新时代人民政协制度更加成熟更加定型，成为中国特色社会主义制度的重要组成部分。人民政协担负着协商民主“专门协商机构”的新角色新定位，为在建言资政和凝聚共识两方面双向发力提供了坚实的制度基础。

（一）人民政协是专门协商的制度性安排“专门性协商机构”凸显了人民政协在协商民主中的独特地位。人民政协为协商而诞生，是协商民主中的特有形式，具有浓烈的中国特色。中共中央提出人民政协是“中国特色的制度安排”，从制度角度对人民政协的内在规定性作出了阐述。人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，是各党派团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台，是适合中国国情、具有鲜明中国特色的制度安排。人民政协的独特性在协商法律依据、协商参与者、协商形式等方面进一步完善，并得到中国共产党最高理论文件的确证。十九大报告中指出，人民政协是“具有中国特色的制度安排”，是“社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”。

（二）人民政协的作用是发扬团结和民主人民政协制度的重要价值是实现团结和民主两大目标。人民政协的价值要通过人民政协在协商民主中发挥重要的渠道作用来实现。“发挥协商民主的渠道和平台作用”是新时代中共中央对人民政协角色的定位。习近平总书记指出：“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用，把协商民主贯穿履行职能全过程。”人民政协履职的过程即实现团结和民主两大目标统一的过程，人民政协作为重要渠道和平台对协商民主具有了特殊意义，因此要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用”。

二、人民政协的性质任务构成“双向发力”的经验形式

（一）人民政协的厚重历史累积凝聚共识的经验

人民政协长期统一战线的实践产生了建言资政和凝聚共识的经验形态。人民政协作为最广泛的爱国统一战线组织，拥有深厚的统一战线传统，担负着连接权力机关与民主党派、社会各界和普通群众的使命。中国共产党历来高度重视统一战线工作，统一战线发挥着凝聚人心、汇聚正能量、绘就改革发展事业同心圆的作用，人民政协则是从革命到建设的政治逻辑转变过程中发展起来的成熟的统一战线组织。人民政协的诞生和发展都始终担负着历史的使命，在新民主主义革命时期，中国共产党与各民主党派、无党派人士在人民政协框架内凝聚力量、团结一致、协商建国。

（二）人民政协以共同事业搭建建言资政的舞台人民政协在不同历史时期围绕社会主义发展的共同事业搭建起建言资政的平台。在社会主义建设和改革开放时期，人民政协调动起一切积极要素，为社会发展服务。人民政协通过吸纳各界的意见建议来为国家的现代化建设服务，社会主义建设的积极力量通过人民政协搭建的建言资政平台出谋划策。协商各方在参与政协协商中增进了共识，共同把各项事业推向前进，实现国家的繁荣、富强和统一。

三、人民政协的协商优势确立“双向发力”的规范形式

党的十八大以来，人民政协协商民主的制度化、规范化、程序化建设取得积极成效。建言资政和凝聚共识两方面工作双向发力依托人民政协在协商民主中的优势地位确立起规范的工作方式。

（一）协商民主的规范化建设提供“双向发力”的制度依据。

人民政协协商民主的规范化建设形成“双向发力”的制度规范。协商民主的真谛是“有事好商量，众人的事情由众人商量”，人民政协的规范化建设围绕协商民主的具体要求展开，保障“众人商量”的实行和成效。党的十八大以来，中共中央对人民政协协商民主的定义作出了清晰的界定，阐释了人民政协协商民主的发展历程和优势作用，细化了人民政协协商民主的内容和形式。因此，人民政协协商民主的规范化建设为其在建言资政和凝聚共识两方面双向发力提供了制度依据。人民政协在建言资政中充分利用其在国家、社会、公民三个层面协商民主中的优势地位，通过协商、监督、参与、合作等制度化形式，更好地建言献策、服务大局。在凝聚共识方面，人民政协充分发挥协商民主的平台作用，在人民政协的协商民主制度框架内协调关系、汇聚力量，通过在政协办好协商来促进团结。

（二）协商民主形式的具体化构成“双向发力”的行动指南

人民政协在民主协商中的实践优势体现在协商的制度规范性强，协商的形式完备齐全，协商的保障机制相对完善。作为专门性协商机构，人民政协拥有深厚的协商实践基础和日趋完备的协商理论体系，通过不断将协商民主的形式具体化，实现人民政协在社会主义协商民主中角色的精准定位。《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确了“协商民主的内容”是国家和地方的大政方针，政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务，爱国统一战线的其他重要问题。具体到人民政协层面，“政协会议及其他协商形式”包括政协通过会议进行协商的形式，即专题议政性常委会议、专题协商会、协商座谈会，以及其他协商形式如专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商、网络议政、远程协商等新形式。人民政协协商民主形式的具体化凸显了其在中国特色社会主义协商民主中的不可替代性，使人民政协在民意表达和维护团结方面拥有了可靠的制度保障，人民政协民主协商的内容更加完善、清晰、可操作。规范化协商为人民政协在建言资政和凝聚共识两方面的双向发力提供了行动的指南。在建言资政过程中，人民政协能够依据中央文件和政协章程不断丰富协商形式，拓展协商的渠道，创造良好的协商氛围，完善协商的保障机制，为协商主体提供献计献策的理性交流平台，维护最广泛统一战线的团结。在凝聚共识方面，人民政协民主协商的过程即是通过吸纳不同意见、听取少数派诉求、调节社会矛盾，在广泛协商中围绕中心、突出重点、商议实际问题，使协商民主得到充分的体现。

四、人民政协的职能建设确定“双向发力”的协调形式

参政议政是人民政协的基本职能，提案工作是政协委员履行职能的重要方式，提案工作质量决定职能建设的水平。人民政协履职能力建设的重点是提高通过提出提案解决实际问题的能力。建言资政和凝聚共识两方面工作应聚焦解决实际问题，以协调解决问题为载体汇聚资源凝聚共识。

（一）聚焦中心工作促进“双向发力”服务大局。政议政是人民政协聚焦中心工作的基本职能。当前，改革和发展仍然是党和国家面临的中心任务。人民政协的使命正是围绕解放和发展生产力的中心任务，促进各项事业的全面发展，发挥智力密集和触角广泛的优势，为党和国家的发展事业献计献策。人民政协参政议政的核心目标是解决党委政府在发展中面临的问题。人民政协在建言资政和凝聚共识两方面均服务于改革发展的大局，一方面为改善和加强党的领导汇集民智，提真言、建新策，助推改革发展重大决策的出台和落地；另一方面凝聚改革的建设力量，增进相互了解，化解彼此疑惑猜忌，加强工作配合，谋求社会和谐稳定的最大公约数。

（二）解决实际问题提升“双向发力”的工作质量。人民政协履职能力建设的重点是提高解决实际问题的能力。人民政协具有代表性强、联系群众广泛的内在优势，在履职过程中通过主动调查研究群众关心的问题和社会发展的瓶颈问题，提出解决实际问题的有效工作提案。习近平总书记指出：“要积极宣传改革发展的大政方针，引导所联系群众支持和参与改革发展，正确对待新形势下改革发展带来的利益格局调整，为改革发展添助力、增合力。要敢于讲真话、讲诤言，及时反映真实情况，勇于提出建议和批评，帮助查找不足、解决问题，推动各项改革发展举措落到实处。”提升人民政协解决问题能力的实质就是提高提案工作的水平，在提案的研究、提出、论证和提案的处理、落地、反馈的两端共同发力。人民政协的提案工作依照委员发现问题、人民政协向党和政府反映问题、党和政府处理问题的发展过程，通过政府、人民政协、委员三方共同参与，制定有效的问题解决方案。

五、人民政协的民主参与强化“双向发力”的动力形式

人民政协牢牢把握“以人民为中心”的价值取向，积极扩大人民群众的有序政治参与，充分发挥民主监督职能吸纳人民群众政治参与的作用。人民政协民主监督程序的规范化建设增加了“双向发力”的内在动力，政协委员为民立言则敢发言提真言，群众的政治参与有序规范则公民的政治自信提升，利于形成社会共识。

（一）“以人民为中心”引领“双向发力”的工作导向人民政协坚持以人民为中心的价值取向，促成了以提高群众参与为目标的工作导向。人民政协的民主监督是社会主义协商民主的实现手段，也是人民群众参与协商民主的重要形式。巩固人民群众民主监督的形式，就要加强人民政协的民主监督建设。党的十八大以来，中共中央不断丰富和完善人民政协民主监督的形式和程序，确立了人民政协民主监督的细则。民主监督是社会主义民主的重要参与形式，人民政协的民主监督实践为社会公众提供了有序政治参与的平台，人民群众在人民政协参与民主监督是在党领导下实现人民民主的重要手段。“要加强人民政协民主监督，完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制。”

（二）社会参与程序的规范催生“双向发力”新动能，人民政协民主监督程序的不断规范增加了“双向发力”的内在动力。党的十八大以来，人民政协民主监督的程序建设取得实质性进展，确定了人民政协民主监督的性质、方式和流程。人民政协民主监督是“通过协商会议、建议案、视察、提案、反映社情民意信息等形式提出意见和建议”。具体的方式包括“会议监督”、 “视察监督”、 “提案监督”、 “专项监督”和“其他形式监督”，固定的流程为“确定监督议题”、 “组织监督活动”、 “报送监督意见”和“办理监督意见”。

参考文献：

〔1〕习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立 65 周年大会上的讲话［N］.人民日报,2014-09-22.

〔2〕关于加强人民政协协商民主建设的实施意见［Z］.北京：人民出版社,2015.

〔3〕关于加强社会主义协商民主建设的意见［Z］.北京：人民出版社,2015.

〔4〕人民政协重要文件选编（上）［C］.北京:中央文献出版社,中央文史出版社，2009.

〔5〕人民政协重要文件选编（中）［C］.北京:中央文献出版社,中央文史出版社,2009.