统一全国矿业权抵押登记程序 畅通矿业权融资担保渠道

民建渝北区委委员、中豪律师事务所合伙人赵明举反映：探矿权和采矿权（以下统称矿业权）作为一种重要财产权利可依法抵押，在理论界和司法实务界已经形成共识。然而，在以矿业权抵押进行融资担保的实际操作层面却存在许多与《民法典》规定不一致的情形，使得矿业权抵押办理程序在不同地区存在不同的规定。同时，也影响到司法机关对类案纠纷统一裁判尺度的形成，严重影响了矿业权抵押融资担保的统一有效实施，给各地区营商环境优化带来了一定困扰，亟需引起立法机关、司法机关和自然资源部门的重视。

一、存在的问题

（一）不同地区对矿业权抵押范围是否包含探矿权规定各异

根据《矿业权出让转让管理暂行规定》第3条的规定，明确包括了探矿权、采矿权的矿业权作为一种财产权利，适用不动产法律法规的调整原则。根据《民法典》第329条的规定，也明确了依法取得的探矿权、采矿权受法律保护。通过笔者调查，国土资源部在2011年1月2日发布的《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》【以下简称“国土资发〔2011〕14号文”】（已于2017年12月29日废止）明确了采矿权抵押备案的条件和程序，但对探矿权是否可以作为抵押备案的标的未予明确，这就导致各个地区的自然资源主管部门对是否将探矿权作为抵押标的予以受理备案存在不同的执行政策。比如，甘肃省在《甘肃省国土资源厅矿业权抵押备案管理暂行办法》文件中明确规定，探矿权不予抵押备案登记；贵州省在《关于深入推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》文件中明确规定，包括了探矿权和采矿权的矿业权可以办理抵押备案登记。

（二）各地区对矿业权抵押权的设立是采取登记方式、备案方式、亦或其他方式规定各异

根据国土资源部2011年1月2日发布的国土发〔2011〕14号文的规定，采矿权抵押权设立应当采取抵押备案方式，并就采矿权抵押备案的条件和程序进行了明确。多年来，各地区就采矿权抵押备案基本沿用该部门规范性文件进行处理。然而国土发〔2011〕14号文在2017年12月29日被国土资源部发布的《关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》所废止，但新的文件就矿业权抵押权办理条件和程序又未作明确的规定。由于缺乏自然资源主管部门的明确指导意见，导致不同地区出现以下现象：部分地区继续参考沿用国土发〔2011〕14号文通过矿业权抵押备案方式来为当事人办理采矿权抵押，比如云南省、贵州省、甘肃省等省份；部分地区则取消了“矿业权抵押备案”，而是采取了“矿业权抵押信息公开”方式为当事人办理矿业权抵押手续，比如广西。

（三）司法部门认为矿业权抵押备案视为抵押权登记，矿业权抵押备案后，抵押权即有效设立，该司法指导意见与我国《民法典》有关物权法定的原则存在部分出入

根据《民法典》第329条的规定，下列财产可以依法抵押：（一）建筑物和其他土地附着物；（二）建设用地使用权；（三）海域使用权；…,（七）法律、行政法规未禁止抵押的其他财产。据此规定，可将矿业权纳入“其他土地附着物”亦或“法律、行政法规未禁止抵押的其他财产”存在不同的立法理解和认知。根据《民法典》第402条的规定，以建筑物和其他土地附着物、建设用地使用权、海域使用权、在建建筑物抵押的，应当办理抵押登记，抵押权自登记时设立。

然而，最高院在《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》中规定，当事人请求确认矿业权之抵押权自依法登记时设立的，人民法院应予支持。颁发矿产资源勘查许可证或者采矿许可证的自然资源主管部门根据相关规定办理的矿业权抵押备案手续，视为前款规定的登记。也即，最高院认为，矿业权抵押有效设立需要依法办理登记手续，而自然资源主管部门办理的矿业权抵押备案手续，可视为抵押权登记手续。

根据《民法典》上述规定，矿业权如果纳入“其他土地附着物”范畴，则在设定矿业权抵押权时需要依法办理登记，否则抵押权不生效；如其纳入“法律、行政法规未禁止抵押的其他财产”范围，则依法不需要办理登记手续即可设定抵押权。最高院的司法解释暗含“矿业权抵押权需要依法办理抵押权登记方可有效设立”，该司法解释是否与《民法典》第402条规定的抵押权依登记才可生效的财产范围存在冲突，亟需立法机关对“其他土地附着物”的范围进行合理界定。

 二、相关建议

（一）建议立法机关及时对《民法典》第329条的“其他土地附着物”是否包含 “矿业权”进行立法解释

《民法典》作为我国一部基本法律，当实践中对立法条文中部分条款存在不同认识和理解时，影响到对该部法律的适用，就亟需立法机关对有关法律条款进行立法解释，以保障法律的正确执行和实施。对“矿业权”是否纳入“其他土地附着物”范畴，则直接影响到矿业权抵押权的有效设立是否需要依法办理登记，影响到司法机关对类案纠纷的统一审判尺度，影响到自然资源主管部门对矿业权抵押权设立所应承担的行政职责履行。

（二）建议自然资源部在国家《不动产登记法》出台前，就矿业权抵押登记出台相应规范性文件，明确矿业权抵押的范围、矿业权抵押登记方式、矿业权抵押程序

在国土发〔2011〕14号文已经废止的情况下，为了纠正各地区自然资源部门对矿业权抵押范围限于采矿权的片面认识、明确矿业权抵押方式（登记、备案亦或抵押信息公示）、统一矿业权抵押办理程序，建议自然资源部及时出台规范性文件，为矿业权融资担保创造有利条件，促进矿业权合理开发利用、维护矿业权人合法权益。