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      关于渝北城市管理综合执法环境的调查
     
     
    [ 作者:佚名    转贴自:本站原创    信息录入:渝北区政协编辑1 ]
    关于渝北城市管理综合执法环境的调查

    近年来,渝北城市管理综合执法工作一直走在全市前列,先后为国家卫生区、国家环境保护模范城区和全国文明城区建设等工作作出了积极贡献。但随着城市化建设进程的不断加快和临空都市区建设的深入推进,我区对新型城市管理特别是城市管理综合执法工作提出了新的更高的要求。因此,如何结合实际、着眼未来发展,为城市管理综合执法营造一个良好的执法环境,成为一个需探讨的城市治理问题。
    一、渝北城市管理综合执法环境现状
    (一)渝北城区现状。随着城市化建设进程的推进,渝北城区面积和人口数量激剧增加,城市面貌发生巨大变化。城区管辖面积达到107.899平方公里,城市道路198条,其中主次干道48条,背街小巷150条。城区内常住居民达到130万,流动人口超过30万。城区内大中型企业、学校、各类商铺、商圈、农贸市场林立,城市管理呈现管理面积大、管辖人口多、结构复杂、矛盾交织等特点。
    (二)渝北区执法机构及体制。为适应城市发展和城市管理需要,2006年12月,渝北区成立市政综合执法支队,隶属于渝北区市政局,系副处级参照公务员法管理单位,主要行使辖区内市容秩序、环境卫生、市政设施、户外广告等行政处罚权。执法支队核定编制数190名(其中城市监督管理中心占用10名),实有在编人员157人,退休人员4名。支队长由区市政局分管局长兼任,现有副支队长3名,执法车辆44台。支队下属龙塔、龙山、龙溪、回兴、两路、双凤桥、双龙湖7个城区市政执法大队。除综合执法支队外,区级相关职能部门,如环保、房管、规划、建委、公安等,都有各自的执法人员,仍独立行使自己的执法权。
    二、渝北区城市管理综合执法面临的主要困难
    (一)对占道经营的管控执法难。目前,渝北城区内占道经营现象尤为突出,成为城区管理执法工作的重点。执法支队除每天定人定时定点派人巡逻管控之外,还联合公安等部门每月开展8次集中整治行动,使城区内占道经营现象得到一定的管控,但仍屡禁不止。
    1、夜市摊点管控难。受鼓励发展夜市经济政策的影响、丰厚的利润诱惑以及大量无固定工作的征地拆迁人员涌入,渝北城区出现大批人员从事夜啤酒、夜烧烤等占道经营活动。据统计,城区现有夜啤酒、夜烧烤1640多家,从业人员3600多人,主要分布在桃园大道、兴科大道、松桥路、武陵路、新南路、红锦大道、鲁能片区等主次干道和重要窗口地段。同时随着城区征地开发的推进,占道经营数量必将继续增加。
    2、自发性农产品摊点取缔难。受渝北城区农贸市场规划滞后、市场收费和进场条件高以及赶集等习俗的影响,季节性水果、农民自产蔬菜占道经营摊点较多,高峰期摊点有5000多个,主要分布在城区25个农贸市场周边及部分主次干道和窗口地区周边。以双凤桥农贸市场为例,固定摊位本只有48个,但每逢“3、6、9”赶集日,占道经营者达600户以上,形成违规的自发性农产品市场,难以取缔。
    3、流动摊贩控制难。城区流动摊点多数通过板车、推车、车载售货等方式进行占道经营,由于机动灵活且成本较低,数量庞大。该群体主要由农转非、进城务工人员和失业人员构成,相对固定人员的流动摊点有3500多个,主要分布在胜利路、南区路口、红锦大道、童心桥、新牌坊步行街、学校和沃尔玛、新世纪、重百、永辉超市等主次干道和人流集聚地段,在城区进行“抱团”经营,形成了共同利益群体,一旦一家被取缔,就会相互呼应和支援,阻挠正常执法,甚至到执法单位集访,管理艰巨。
    4、特殊摊点和民族摊点处置难。特殊摊点是指在超市、商场无法购买到的特殊类商品和服务。如擦皮鞋、修锁配钥匙、刻章等,城区内共有此类摊点1000余个,主要分布在次干道结合部和部分背街小巷。同时,由于少数民族政策的特殊性,虽经反复整治,现仍有新疆人占道摊点12处,西藏人摊点23处,其自恃是少数民族,对执法队员的教育劝说置若罔闻,甚至暴力抗法,由于涉及语言、风俗、宗教和民族政策等因素,执法难度很大,同时还助长了周边其他摊点乱摆乱占的效仿现象。
    (二)对户外广告和店招店牌的管控执法难。渝北城区内有大量的户外广告和店招店牌,而新《户外广告条例》的设定和规范都较宏观,给执法工作带来难度。如户外广告应由上级主管部门进行审批,而执法队伍却没有明确相关的管理实施细则。又如《条例》中没有规定店招店牌的具体管理和规划设计,没有实行备案管理制度,这些都为执法者在具体的实施和操作中带来困难。
    (三)对违规占道停车的管控执法难。渝北机动车2013年饱有量为13万多,每年还在按20%的量递增。而全区停车位只有11万,且很多为新开发区域,使用量小。巨大的车位缺口导致渝北城区内违章乱停乱放现象十分严重。市政执法人员与交巡警都花费大量人力对对违章行为进行处罚,但效果仍不明显。同时,相对于交巡警的执法权,市政人员对车辆的执法权问题常常被人质疑,让执法处于尴尬境地。
    (四)对城区扬尘的管控执法难。渝北区正处于开发建设的黄金期,对于城区扬尘管理较为困难。目前在建成区和完全移交的区域,扬尘管理比较到位。但由于区内各大园区开发任务重、施工工地多,存在较大的管理漏洞。同时,据重庆市最新要求,城区运渣车辆必须硬质密闭运输。现我区有35个运输企业,共516辆车,按市的文件要求,必须在今年11月1日前全部改装完毕,每台车改装费用一万七左右,政府补贴4千,但目前报名的车辆仍寥寥无几。
    (五)对社会亭的管控执法难。我区共有各类社会亭268个,其中三峡报刊亭58个,爱心亭38个,公益亭6个,已全部完成升级改造。社会自制亭共166个,拥有者多是残疾人和新疆人,亭身旧脏,严重影响城区形象,但由于其存在时间久,历史原因复杂,因此拆除困难,管控不易。
    (六)部门之间协调难。
    城市管理工作面广、情况复杂,在执法活动中往往涉及到多个部门,需要各部门密切配合,才能形成合力。但现实中各职能部门常常各自为政,因管理职能交叉,又没有形成良好的联动协调机制,致使管理效果大打折扣。甚至部门之间还在城市执法中出现“有利互相争、无利互相推”的现象,导致城市管理执法中的问题得不到根本解决。
    (七)市民群众理解难。
    由于城市管理执法工作往往涉及到部分市民群众的利益,在日常执法工作中,被执法人往往对执法人员的宣传教育保持不接受、不改正的态度,有的是对相关法律和制度理解不透,有的为了利益故意为之,甚至要采取软暴力(如卧在执法车下或爬在执法上)、暴力(如用水果刀具等威胁)等方式进行公开对抗。同时,城市管理执法往往是在闹市区,容易引起群众围观,特别是一些不明真相的群众出于同情弱者的心理,一边倒声援被执法者,指责执法者,给正常的执法工作带来很大的负面影响。据统计,近五年我区因执法受阻和遭遇暴力抗法而致执法人员受伤的案件多达287起,造成经济损失90余万元。
    三、渝北区城市管理综合执法环境艰巨的原因分析
    (一)法律环境方面。 
    1、城市管理上位法缺失。
    国家在城市管理方面立法滞后。截止目前,全国没有一部城市管理行政执法方面的法律,由于上位法缺失,我市市政执法领域主要以《重庆市市容环境卫生管理条例》和《重庆市市政设施管理条例》等地方性法规为依据,虽似有法可依,却支撑无力,城市管理者无法做到有法可依。而法院在审理行政案件中,是以法律法规为依据,规章仅作为参照,因此执法者以规章作为执法依据容易造成行政诉讼中的不利局面。
    2、地方性法规操作性不强。
    一是执法手段缺乏。除了对占道经营和未密闭运输渣土可以采取暂扣的强制措施外,市政执法再无其它手段来保证执法效力。如对于违章占道停车行为的处罚,因强制手段缺乏一直处于难以执行的尴尬境地。同时,由于市政执法无强制执行权,对于当事人拒不改正违章行为的,只能申请法院强制执行,由此带来执法效率低下的问题。
    二是部分法规存在较大缺陷。目前市政执法适用的法规依据中,相当部分的法规条文存在操作性差的问题。有的法规有禁止规范无处罚依据,有的法规有处罚依据而无禁止规范。以最新出台的《重庆市户外广告管理条例》为例,对店招店牌有规范,但对违反行为却未设定处罚。
    (二)体制环境方面。
    1、重建轻管的观念仍然存在。从近年来的城市综合行政执法实践看,一些部门对城市管理问题重视仍然不够,重建设轻管理的观念仍较大程度存在,对综合行政执法工作还不同程度存在一些片面认识,管理部门前期监管虚设,重建轻管,导致执法部门权责严重失衡。往往城市建设在规划中的不到位、建设中的疏漏缺项、就业保障不充分条件下的困难群体生计、城市扩张后的遗留问题等,均由城市执法工作的来兜底,执法队伍难堪重负。
    2、城市管理执法体系还有待理顺。就目前看来,城市综合执法的机制和体制还不顺畅,部门间的职责界定也不够清晰,对执法队伍建设标准化、执法行为规范化造成严重制约。市和区两级政府、区政府与各镇街、区城市综合执法支队和其他行政执法部门之间的城市管理和执法职责亟需进行系统界定,科学、规范、高效的城市管理体系还未能有效形成。
    (三)社会环境方面。
    1、市容与民生关系难处理。随着经济社会的快速发展和产业结构的调整,下岗工人、进城务工人员生存压力大,占道经营、摆摊设点这些门槛较低的经营方式成了他们生存的首选,造成城市“面子”与市民“肚子”矛盾,民生与市容关系成为社会关注焦点、难点,处置难度高、舆论压力大。
    2、市政执法与维护社会稳定难处理。由于当前贫富悬殊、分配制度的问题,资源占有的不均导致人们的感情出现偏差。城市执法管理的对象在社会上被认为是“弱势”一方,较容易得到社会同情和支持。在执法过程中,被执法者多以“弱者”形象博取社会同情,给依法行政带来越来越大的“压力”。同时,市政执法对具备完整程序,但广大市民群众往往只看到强制性执法的环节,将正常执法冠以“粗暴”称谓,部分媒体也因迎合市民口味需求对此大加指责、恶意炒作,破坏了正常执法舆论环境,放大了市政执法的压力。
    (四)保障环境方面。
    1、执法人员保障不足。根据住建部建标〔2008〕110号“市容环境卫生监察、执法人员的定员数,按城市人口的万分之三至万分之五另行配备,特大城市和旅游、开放城市可适当增加人员配备”的规定,我区目前实际执法人员编制与城镇人口比例仅为万分之一,与最低标准也相差甚远。
    2、执法队伍结构比例失调。由于执法人员编制数量不足,只有靠招聘协管员来弥补。大量协勤人员的招入,为执法队伍的标准化建设、规范性管理以及依法、文明执法工作埋下隐患。
    3、执法装备保障不足。一是执法车辆不足,执法装备落后,增加了执法难度。二是聘用人员工资低(基本工资仅1050元)、保险少、执法风险保障不足,造成一线执法人员思想和生活压力大、工作积极性不高。
    四、关于改善城市管理综合执法环境的对策和建议
    为切实解决城区管理综合执法工作中存在的突出问题,为城市管理营造一个良好的执法环境,建议如下:
    (一)健全法制保障,创造良好法律环境。
    要加快推动法律体系的完善。一是各级各部门应按照党的十八届三中全会精神关于“理顺城管执法体制”的部署,结合渝北实际,开展好基础调研,向有关部门提出合理建议,以积极主动的姿态迎接即将到来的执法体制改革。二是相关部门要加强城市管理执法立法工作的呼吁和推动,争取全国人大早日制定、完善城市管理相关法律法规,出台相关实施细则和司法解释,增强法律法规操作的实用性,逐步健全城市管理执法的法律法规保障体系。三是在国家层面尚未出台有关城市管理的法律之前,通过积极呼吁和争取,加快出台《重庆市城市管理执法条例》,对城市管理执法部门的执法主体地位进行明确,实现城市管理执法队伍职责法定化,为城管执法提供更有力的执法依据。
    (二)深化执法机制,理顺执法体制环境。
    1、构建“大城管”体系。逐步建立以交通、应急、市政、规划、建设、房管、环保、综治等部门协同推进的城市治理机制;建立科学、有效的管理协调机制,统一规范管理标准和要求,形成制度化、规范化管理模式,不仅在突击性整治中做到上下联动、形成合力,在日常管理中也要形成联动和协调机制,树立主动管理、主动协调、主动配合的意识,做到管理资源共享、信息互通,针对一些疑难和共性问题,要及时研究、协调,明确责任主体和解决问题的方案措施,把问题解决在萌芽状态。
    2、探索设立城市管理综合执法局。城市管理综合执法局统筹管理城市管理各项执法工作。综合执法局可对市容环境卫生、城市规划管理、道路交通秩序、工商行政管理、市政管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理等城市管理的各方面进行综合行政执法,由于城市管理整顿规范行政执法队伍有利于树立各地良好的形象。统一的管理可使各项工作得到有效地协调统筹,执法形象得到改善,执法专业化、规范化水平会得到提高,执法成本将有所降低。
    (三)加强基础设施建设,完善城市配套设施。
    1、要加强规划执法管理。要充分发挥规划在城市建设和管理中的龙头作用,在制定和执行规划时通盘考虑城区市容市貌、环境卫生和城市功能问题。要不断加大规划设计投入,放开规划设计市场,提升规划层次和水平;同时,要注重维护规划的严肃性和连续性,加大规划执法力度,确保规划有效实施。
    2、要完善市政基础设施建设。要进一步加大对共享率高、集中体现民生的老城区、社区、开放式小区的基础设施建设的投入;尽快完善一批城市发展迫切需要的公用设施和市政设施,切实解决自发市场、停车难、市容市貌杂乱等问题,增强城市服务功能,为城管执法提供硬件保障和服务平台。
    3、要探索城市管理市场化运作。探索将城市绿化养护、环境卫生保洁、市政设施维护、户外广告等实行市场化改革,实行管建分离、管养分开,通过招标选择专业公司或社会组织进行维护,努力形成规范有序的良性运行态势,减轻城市管理执法压力。
    (四)坚持弹性管理,改善执法人文环境。
    1、加强整治突出问题。主要干道要划定禁区,加强监管,绝不松懈。要坚持堵疏结合,以疏为主,加强对违章停车、占道经营、无照经营的整治,并确保城市市容市貌的清理整治绝不松懈。
    2、切实规范执法行为。要统一执法证件、统一执法文书,规范自由裁量权,严格按照法定程序、处罚种类和幅度实施处罚,坚决防止滥用职权、超越职权或违反法定程序办案,确保依法行政、公正执法。
    3、着力改进执法方式。一是推行人性化管理和执法,既要严格执法,又要文明执法,做到惩教结合、刚柔并济,切实改变以罚代管的传统执法模式,杜绝粗暴执法行为的发生,努力减轻执法阻力,降低执法成本,力求取得更好的执法效果。二是多种方式减轻城市管理执法压力。可利用背街小巷、闲置地块等设置一些过渡性临时市场或摊区进行引导和规范。可通过税收优惠等措施,鼓励社会建立大型市场、集中摊区和室内夜市,引导游摊入市经营。可拓宽培训就业渠道,鼓励流动摊贩创业改行,从根本上解决这部分人的生活和就业问题,让所有人都能享受到经济发展的成果。
    (五)加强队伍建设,改善执法保障环境。
    1、切实加强基层一线执法力量。要将执法重心下移,切实将有限的执法力量向基层一线倾斜,想方设法鼓励和调配能力强、素质高的机关人员充实到街道、乡镇等执法一线,确保基层一线执法人数、执法资格和执法能力符合依法行政要求。
    2、努力提高执法能力和水平。要严把执法人员入口关,严格执法人员资格管理制度。强化思想教育,牢固树立执法为民和服务大局理念。可探索建立一所专门培训城管的专业学校,加强执法人员业务知识和技能培训,定期考核执法工作业绩,提高执法能力和做群众工作能力。继续落实好执法监督和问责制度,切实加强和改进执法作风,确保严格执法、公正执法、文明执法。
    3、加强执法经费和安全保障。要尽可能按比例配齐执法人员数量,确保城市管理执法部门合理的经费需要,适当增列编外人员的办公经费,逐步改善行政执法装备和办公条件。要深入研究执法安全保障工作,不断增强执法人员安全意识和防范技能,深入探索建立城管执法与公安机关联动机制,建立暴力抗法的预先控制和应急处置机制,依法严厉打击暴力抗法行为,切实维护执法人员合法权益。   
    (六)加强宣传教育,创造和谐社会环境。要切实加强市容卫生管理条例等法律法规和社会公德的宣传教育工作,潜移默化提高市民的市容环境卫生法制意识和文明素质;建议区级媒体加大对城市管理违法行为的举报和曝光力度,提高居民的参与意识,引导群众正确处理好权利与义务关系;对于一些市政管理中的疑难问题,相关部门要加强沟通协调,做好细致工作,最大限度地取得居民群众和单位的理解支持,在全区逐步形成“渝北是我家,管理靠大家”的良好氛围,为城市管理综合执法创造一个公正、公开、良好、和谐的社会环境。


     

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